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Ces dernières années, d'importants projets de parcs photovoltaïques ont été réalisés sur l'ensemble du territoire.
Toutefois, le développement du photovoltaïque pose de nombreuses difficultés juridiques.
Tout l'enjeu réside dans la conciliation de deux objectifs majeurs des politiques publiques :
- le développement des énergies renouvelable d'une part ;
- la lutte contre l'artificialisation des sols d'autre part.
Avant de mener un projet photovoltaïque sur un terrain agricole, il convient de maîtriser les règles juridiques en vigueur, notamment en tenant compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat.
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Les règles générales à maîtriser
La loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a fixé un objectif de 33% d'énergies renouvelables dans le mix énergétique national en 2030.
La solution photovoltaïque, notamment à travers l'installation de parcs photovoltaïques, doit représenter une part importante du mix énergétique.
Toutefois, le développement du secteur photovoltaïque se heurte aux objectifs fixés par les différentes lois d'urbanisme.
Le code de l'urbanisme rappelle les objectifs de l'" utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ".
Très présente en droit de l'urbanisme depuis une vingtaine d'année, la notion d'artificialisation des sols a pris de l'ampleur dans le débat public lorsque le gouvernement a entendu porter l'objectif " zéro artificialisation nette " (ZAN) dans le cadre plus global du plan biodiversité présenté lors de l'été 2018.
Les sols artificialisés sont ceux qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers.
Une circulaire en date du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol permet de cerner les priorités de l'administration en la matière.
Sur le principe, cette circulaire admet que la réalisation des installations photovoltaïques au sol doit être envisagée pour permettre le développement rapide de la filière photovoltaïque.
En revanche, sur la base des enjeux d'urbanisme, la circulaire affirme avec une certaine vigueur qu'il convient de privilégier l'intégration des projets photovoltaïque sur les bâtiments et sur les sites déjà artificialisés.
En d'autres termes, les projets de parc photovoltaïque devront viser des terrains artificialisés et dégradés en zone urbaine ou à urbaniser.
La réalisation de ces projets en zone agricole ou naturelle doit être exceptionnelle.
Le Ministère de la Transition Ecologique et Solidaire a réalisé en 2020 un guide sur l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme pour les centrales solaires au sol qui vient confirmer la doctrine administrative sur ce sujet.
L'équipement des bâtiments agricoles existants
Il faut rappeler qu'initialement, le développement des projets photovoltaïques en zone agricole avait pour but d'équiper les bâtiments agricoles existants.
La production d'énergie devant servir à aider financièrement les exploitants agricoles, notamment pour financer leurs bâtiments.
Ces projets, portant uniquement sur les toitures, font l'objet d'une jurisprudence particulièrement souple du Conseil d'Etat.
Ce dernier précisant que la circonstance que des constructions à usage agricole puissent aussi servir à la production d'énergie n'est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions nécessaires à l'exploitation agricole, dans la mesure où cette activité ne remet pas en cause la destination agricole avérée des constructions en cause (Conseil d'État, 12 juillet 2019, Commune de Montauban, n° 422542)
En synthèse, il est possible de mener un projet photovoltaïque sur un bâtiment agricole existant si la destination agricole de ce bâtiment n'est pas remise en cause.
La création de parcs photovoltaïques
Le débat est bien plus nuancé et complexe pour les projets de parcs photovoltaïques.
D'abord, ces parcs ne participent pas à l'activité agricole et sont matériellement distincts des constructions agricoles.
Ensuite, ils ont pour conséquence d'artificialiser directement des zones agricoles.
Enfin, les évolutions technologiques permettent de réaliser des parcs photovoltaïques tout en préservant sur le même terrain une exploitation (culture céréalière, vignes?).
Privilégiant la lutte contre l'artificialisation des sols agricoles, le Conseil d'Etat a adopté une position particulièrement stricte (Conseil d'Etat, 31 juillet 2019, n° 418739).
Le Conseil d'Etat précise que le code de l'urbanisme a pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.
Dans le cas d'un projet de parc photovoltaïque, l'administration devra vérifier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet.
Cette vérification doit se faire en tenant compte des activités effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou qui auraient vocation à s'y développer.
Les éléments comme la superficie de la parcelle, l'emprise du projet, la nature des sols et les usages locaux doivent également être pris en compte.
Une récente réponse ministérielle laisse entendre que la réglementation devrait évoluer prochainement.
Fiche pratique rédigée par
Maître Ludovic GIUDICELLI
Avocat au barreau de PARIS (droit administratif, droit de l'environnement, droit de l'urbanisme)
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